2023年国家发展改革委等9部门联合印发了《关于统筹节能降碳和回收利用 加快重点领域产品设备更新改造的指导意见》并附《电力变压器更新改造和回收利用实施指南（2023年版）》（以下简称《实施指南》。这是我国第一次将重点领域产品设备包括变压器回收工作与低碳经济统筹管理的新举措，也是逐步建立工业品回收管理体系的制度性创新。本文将初步摸底我国近年来变压器回收市场规模、概况，探讨变压器回收工作对推进实施“双碳”战略的意义，以及变压器回收体系中一些待解的问题。
我国在网运行的电力变压器有1700万台。根据ACMR咨询公司数据，2016年我国淘汰变压器总量为83.4万台。其中，电网系统淘汰21.5万台，被拆解的20.4万台，非电网包括各种工、商企业和机构等淘汰7.4万台,其中被拆解的1.8万台，还有5.2万台进入二手市场。根据ACMA咨询公司预测，从2021年到2025年五年期间，我国将共有淘汰变压器138.3万台。
这些被淘汰变压器中仅拆解的铜以2016年为例到达4.63万吨。如果按2016年淘汰变压器回收铜的量，那么从2016到2025我国可共回收铜约46.3万吨。这是一个非常客观的铜的回收量。2022年1-10月国内电解铜进口累计21.3万吨。
综上所述，我国变压器回收市场规模非常可观，从2021年到2025年五年期间，我国将共有淘汰变压器138.3万台。而且仅回收铜一项，可拆解出约46.3万吨铜/年。
以2016年为例，我国每年从废旧变压器可拆解46.3万吨铜，这些铜经过简单加工成为再生铜，而再生铜生产的单位能耗仅为矿产铜的20%，每利用1吨再生铜，可少开采矿石130吨，少产生2吨SO2、13.1公斤 NOx和100多吨工业废渣，节能87%，废铜回收利用温室气体减排效率为14tCO2e/每吨废铜。
按照每年46.3万吨再生铜计算，每年可少开采矿石6000万吨，少产生S02 92万吨，少产生工业垃圾4600万吨。
当然上述算法是一种理论上的推演，在实践中，可能变压器使用20年并没有被报废，或者在库房并没有被当年拆解，变压器的型号不同，重量、材料都不同，按照平均值计算只能作为参考。但无论如何，从变压器可拆解铜的量来看，通过循环经济的方法，其对低碳经济的贡献是非常可观的。
变压器除了铜，还有硅钢片，油，其重量也非常可观，以110Kv,40000KVA的变压器举例，其用铜7770公斤，硅钢片19425公斤，油14200公斤。这样一台变压器如正常拆解，可对低碳能做出重大贡献，如其油被泄露，对环境也能造成严重损害。
因此，变压器的回收管理意义重大。《实施指南》首次将变压器回收工作与低碳经济统筹管理，这是低碳经济实施中的一个非常重要的举措。
《实施指南》还是指南性质，通过一段实践积累，今后可以变为管理规定。但《实施指南》中一些要求，对企业来说非常有现实意义，也是今后变压器节能降碳回收管理的基本内容。主要内容包括：
《实施指南》提出要不断推进高牌号取向电工钢、非晶合金带材、环保型绝缘油、绝缘纸（板）、硅橡胶等变压器用材料创新和技术升级。加强立体卷铁心铁心结构等加工工艺技术创新。
这些新技术可以将传统变压器改变为绿色变压器，即从变压器的设计、制造、运营、回收的各个阶段都体现出低碳节能环保属性。例如，如果将上面的例子中110Kv,40000KVA变压器中的14200公斤矿物油更换成植物油，不仅极大降低了原变压器的燃烧、爆炸风险，还不会对环境造成污染，即使泄露也会很快降解，对环境和都无害。再比如，使用硅橡胶作为绝缘材料的干式变压器，可以非常轻松地将里面的铜、硅钢片拆解，克服了用环氧树脂包封的干式变压器无法拆解的环保难题，大量的铜材、硅钢片可以被回收再利用，极大减轻环境压力。另外，立体卷铁心结构变压器，比传统叠铁心变压器大量节省材料，仅节省硅钢可达20%。用上面的例子来看110Kv,40000KVA变压器中硅钢用量为19425公斤，则20%即节省了3885公斤的硅钢，其减低碳排放的效果非常明显。
●企业新建、改建项目、新建年耗能1万吨煤以上项目、获得财政支持的项目应优先选择高效节能变压器；
《实施指南》要求：规范电力变压器处置流程，明确电力变压器报废鉴定标准，及时开展退役设备报废鉴定，与再生资源回收企业签订合同预定报废变压器数量、规格等，规范化开展报废处置。
《实施指南》要求：对再生资源回收企业实施经营者备案制度，回收生产性废旧金属的企业应建立生产性废旧金属信息登记制度，对生产性废旧金属的规格、数量、新旧程度如实登记并保留2年以上。对涉及含油的电力变压器，需要有废油的储存处置设备及相关措施。鼓励变压器生产企业通过以旧换新方式回收废旧变压器。
《实施指南》鼓励相关企业使用节能、环保、高效的新技术、新工艺、新装备，提升废旧电力变压器精细化拆解水平。加强废旧电力变压器精细化检测。鼓励企业建立废旧电力变压器集中拆解台账。规范处置硅钢片、铜、绝缘油等材料。
《实施指南》初步建立了废旧变压器回收管理的基本内容，包括从源头上采用低碳环保新技术新材料，在用户使用端要求使用高效节能变压器，淘汰落后变压器，对变压器报废做出相关规定，对变压器回收也做出了规定，对拆解工作也做出了引导。
《实施指南》第一次从低碳循环经济的角度，统筹与变压器回收相关的各种政策，是我国工业管理领域高质量发展的重大进步和一部重要的导向性政策。但《实施指南》更多是鼓励、规劝、引导，它还不是管理规定，没有强制性。在经过一段的实践后，有望将该《实施指南》上升到管理规定，从而彻底将变压器回收工作纳入法治轨道。为了实行上述目的，以下问题还有待探讨。
在专业技术领域，我国过去都是通过颁布强制性标准的方式推广某种技术或先进产品，但强制标准主要更多是针对技术、产品、设备，对行业或跨行业管理方面，强制性标准并不适用。我国过去技术行业管理方面是通过出台部门管理规定的方式进行管理，但如果涉及变压器回收这类跨多个行业、多个专业领域的管理问题，某一管理部门出规定显然无法适应，因此现在经常出现多个部门联合出台管理规定的方式。
部门联合出台管理规定，可以视为一种技术法规，但从我国立法体系中，还没有将部门联合规定提升到技术法规的相关规则与程序规定，导致联合发布管理规定的法律地位模糊，不清晰。
从本文案例可以看到，我国大量废旧变压器约0.8万吨/年，流入二手市场。这些变压器的流向、使用成为管理上的黑洞。因为没有明确的管理规定，这些废旧变压器有可能被以次充好地再次进入市场并危害用户。
因此应该用技术法规的方式规定，鼓励废旧变压器的再利用，但销售者必须用产品铭牌或法律文件或法律声明的方式表明该产品是二手产品，并保证公布的产品信息的真实性，否则将承担欺诈用户或消费者的法律责任。
拆解企业应具有一定的门槛，起码达到能够无公害拆解，即不对空气、水、土地造成环保危害的基本条件。拆解企业应有一定的地域规划，既方便拆解产品的运输，也能保证拆解企业的回收量，从而达到规模效应，保障企业能够不断技术进步。
以次充好，以假乱真、以不同材料替代某种材料而不声明等各种工业产品的欺诈行为在我国还没有被有效治理。目前我国对工业产品欺诈行为，只能用消费者权益法来保护或直接进入刑事诉讼。消费者权益保护对工业用户而言保护力度太弱，而刑事诉讼对工业用户而言是非常不愿意的选择，难度大，时间成本长，无法弥补损失。因此应该用技术法规的方式，对工业产品欺诈予以定义并加重处罚措施。这样我国制造业高质量发展才能有法律兜底保护。
综上所述，我国《实施指南》的颁发意义重大，尤其是《实施指南》将产品回收与低碳和循环经济统筹考量并进行了方向性指引，为企业今后的发展指明了方向。在降低碳排放方面，源头管理、使用中的管理、回收管理是工业产品全生命周期的三个最重要阶段，对降低碳排放意义重大。
《实施指南》对变压器回收管理方面做出了许多有意义的规定，使我国电气产品回收方面前进了一大步。在经过一段时间的实践后，建议修改并增加该《实施指南》的内容并上升为一种管理规定或管理制度从而将变压器回收工作纳入法治管理。
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